與蔣介石拍桌對罵的民國牛人－天文星座圖2011星

從國民會議到國民參政會參政會,國民,會議從國民會議到國民參政會1931年“九一八”事變后，中國民間社會呼吁只有集結廣泛的民意與民力才能取得抗日的勝利，因而主張盡快成立民意代表機關，并由此發展為民主訴求的熱潮。歷經1933年訓政時期國民參政會組織法的制定，1938年終于促成了抗戰時期國民參政會的成立。一、序言一直以來，有關國民參政會（1938—1948）的研究，主要側重于將其理解為第二次國共合作的結果。并進而闡明其在中國民主發展過程中的作用。一般認為，國民參政會直接源于廬山談話會與國防參議會，[1—3]　這也許是過于依賴當時參與者回憶的結果，因為參與者在講述那段歷史時，稱國防參議會“改名”或“擴展”為國民參政會，是“國民參政會的胚胎”。[4—6]但是筆者認為，對國共合作這一短期“事件”的過分強調，會使我們忽略國民參政會在中長期的“局面與結構”的持續上所產生的更深層次的影響，這就是民間社會對組建民意機關的強烈要求。從這一角度看，可以認為國民參政會在代表構成和民意集結的方式上，是對20世紀20年代國民會議方式的繼承，是為了適應抗日戰爭時期的特殊條件而產生的。國民會議是1920年由民間職業團體提出的依照職業代表制形成民意機關，并通過這種民意機關建立憲政國家的一種方案。[7—8]在歷經各種曲折后，國民會議于1931年5月通過全國職業選舉，由南京國民政府召集。這是與南京國民政府的訓政獨裁相對立的，以民間團體為中心提出的民主化要求和試圖將訓政權依照國民民意正當化并與國民黨的現實需要相吻合的產物；也可以說是國家權力試圖將一黨獨裁的訓政體制正當化的要求，和與之相對立的民間社會要求實現超越黨治與訓政、廣泛反映各階層國民利害關系的憲政體制要求相互競爭與彼此妥協的結果。[9]筆者在本文中主要關注民間職業團體得到國家與民間社會認可的事實，并試圖從中重新理解國民參政會的誕生過程。這是因為，民間職業團體得到社會認可的事實，使民間團體在訓政獨裁下成為30年代憲政運動動力過程中重要的政治社會橋頭堡。從“九一八”事變開始，在民間社會呼吁只有集結廣泛的民意與民力才能取得抗日勝利的呼聲與主張盡快成立民意代表機關的輿論日漸沸騰，其中一派是主張早日結束訓政、建立憲政民意機關的“憲政論民主運動”，另一派則是主張從現實上承認國民黨訓政的事實，認為即使在訓政期，只要有民意機關，也可以有效地集結民意和民力的“訓政論民主運動”。國民救國會議的召集正是后者的代表。筆者在本文中將訓政期民意機關的設立稱為“訓政論民主運動”，試圖將其理解為南京政府時期民主探索的途徑之一。而迄今為止的研究主要以憲政論為中心，從思想史的視角來闡釋民主與獨裁的爭論，或者只關注所謂第三黨派的形成及憲政運動，往往忽視了民間職業團體的民意機關設立運動。[10—14]最近關于專門職業團體（律師、醫生、新聞記者）社會政治活動的研究引起了筆者的注意，但在此研究中并未提及職業代表制或民意機關的設立問題。[15]也有研究認為，20年代的國民會議運動因抗戰時期的國民參政會而得以繼承，但并未具體說明二者是如何建立聯系的。[16—17]因此，筆者將在文中闡明，國民會議實際上為抗日戰爭時期誕生的國民參政會埋下了伏筆。為了完成上述論證，本文將首先考察民間社會集結抗日民意與民主民意的方式與結構，然后對在民間社會輿論與國民黨訓政體制相互競爭與妥協過程中國民參政會的產生過程進行分析，進而揭示國民會議式職業代表制理論。二、民間社會的抗日民意與建立統一政府的要求1931年“九一八”事變發生后，中國民間社會在要求南京國民政府對日宣戰的同時，還提出了建立統一政府一致抗日的要求。當年5月，因為在國民會議問題上的分歧，在廣州成立了國民黨非常會議與國民政府，與南京的國民黨中央和國民政府形成對峙，正是在這種分裂狀態下，中國遭受了日本的侵略，因此對日抗戰與建立統一政府成為當時必須直面的不可分割的問題。根據當時人的看法，中國人對日軍侵略的抗日反應可以分為學界、法團、義勇軍和軍人，而民間社會的抗日運動主要以學界和法團為中心展開。[18]在北平，事變發生兩天后，各縣市商會代表致電全國國民，敦促民眾做政府的后盾，共赴國難。其后還組織了由250余個團體的代表和20余萬市民參加的北平市各界抗日救國市民大會，發表了要求立即建立統一政府、停止內戰、一致對外的宣言，并以此市民大會為基礎，組成北平市各界抗日救國會。[18]947—956上海也以類似的方式和渠道集結了抗日民意。9月26日上海召開了由800余個團體的代表和20余萬市民參加的抗日救國市民大會，督促蔣介石武裝抗日，要求分裂的國民黨摒棄私見，一致對外。[18]990南京也于9月23日召開了由20余萬群眾參加的首都各界抗日救國大會，抗議國民黨政府向列強求乞、依靠國際聯盟的不抵抗主義外交政策，敦促政府對日宣戰。[19]90天津、太原、濟南、開封、杭州、漢口、長沙、南昌、安慶、重慶、昆明、廣州、福州等城市也紛紛召開各界團體聯合的抗日救國市民大會，并組織抗日救國會。形成以上這些以地區為單位的抗日救國會的基礎是各行業法團的救國會。以工界為例，上海市各行業的工人開展反日罷工，成立各行業工人抗日救國會，并以此為基礎召開上海市工界代表大會，成立上海市工界抗日救國會。[19]124—127商界、文教界、報界、婦女界、學界也開展了類似活動，其中以王造時、沈鈞儒、鄒韜奮、馬相伯、章乃器、陶行知等領導的上海文化界救國會最為突出。[18]986—987以這些法團及法團聯合會為中心的抗日救國會，在“九一八”事變后，為了一致抗日，致力于要求通過民主改革、實現統一的事實，體現了各法團沒有完全停留在國民黨統制下的現實。與當時中國共產黨、國民黨臨時行動委員會、中國致公黨等呼吁打倒蔣介石和國民黨的“反蔣抗日”不同，這些法團和各界抗日救國會采取了“促蔣抗日”的立場，因而民主化的要求也更加迫切。王造時等批判黨治剝奪人民的權利、壓制真正的民意，要求集中各方人才，組建國防政府。[20]分裂為南京和廣東兩部分并相互對立的國民黨開始重視各界的和平統一輿論，從10月26日開始在上海聚集，商議黨政統一方案。兩方討論了中央政制改革案，其中包括國民政府每一至兩年召開一次“國民代表會議”，立法、監察委員的半數在召開該會時遴選等方案。[21]803抗日救國會與民間職業團體向國民黨和平統一會議要求允許其列席，并敦促雙方摒棄偏見，以大局為重，相互妥協，實現統一。[21]794—811關于11月在南京國民黨四全大會期間召開國難會議的建議也是在這樣的輿論背景下提出的，充分體現了當時的輿論導向。蔣介石從國民政府主席的位置引退后，1932年1月國民黨實現了黨政統一，但不久便發生了上海事變，形勢更加危急。此時，上海各團體抗日救國聯合會號召不僅要實現國民黨內部的統一，還要停止和共產黨的內戰，實現真正意義的全國一致抗日。王造時、沈鈞儒等聯名發表宣言，要求盡快召開國難會議，組織超黨派的國防政府。該救國聯合會是具有廣泛代表性的團體，不僅市商會、銀行公會參與其中，各大學教授抗日會（會長王造時）、市總工會（陳培德）也參加進來，全浙公會（褚輔成）、律師公會（李次山）、納稅華人會（胡風翔）、馬路商界聯合會（張子廉）、中國工程師學會（胡庶華）、上海地方維持會（黃炎培）等擔任該聯合會的常務理事，[19]271—272從這一點看，可以認為其是上海“最初的抗日民族聯合戰線的誕生”。[22]301—302全國各地的學生也紛紛開展集會和示威，抗日熱情高漲。1931年9—12月，在首都南京學生們陸續展開要求政府“出兵抗日”的集團請愿運動，[19]92—123同時還提出用和平方法建立統一政府、結束訓政、實行憲政、恢復民眾運動等要求。[23]上海學生抗日救國聯合會在要求政府立即對日宣戰的同時，也敦促恢復民眾運動，建立民意機關。總之，學生們提出的軍事抗日與民主改革并行的要求，其中對國民政府提出的實施憲政等民主改革要求，作為抗日運動的新走向，使得政府頗感棘手，可以說，“因外侵而出現的民族危機掀起了爭取民主的浪潮”。[22]297像這樣在極短時間內能夠使各界民間團體以行業為單位成立抗日救國會，以省市為單位召開大規模的市民大會，集結抗日民意，要求建立統一政府，進而開展廢止內戰運動的原動力究竟是什么？筆者認為，在“九一八”事變發生4個月前，即1931年5月召開的南京國民會議，及此前20年代以來的國民會議運動都值得關注。1931年5月，農會、工會、商會、教育會、自由職業團體等各法團根據職業代表制選舉代表，組成國民會議，制定訓政時期約法。這意味著國民黨為使各民間職業團體能夠行使民意代表機構的職能，而將其暫時法制化。實際上，五四運動以來，在沒有國會的情況下，中國的民意一直通過各省市國民大會與國民會議運動的方式和結構而集結，南京國民會議召開以后，由于社會政治的需要，這種民意集結的方式和結構一直被沿用下來。三、民間團體召集國民救國會議的要求統一分裂的黨政是民間社會的要求之一，它們的另一個要求便是設立民意機關，因為政府即便實現統一，但如果沒有民意機關，也難以集中全國國民的民意與力量有效地進行抗戰。對民意機關設立的要求大體分為兩個分支，其一是要求結束訓政，實行憲政，召開國民大會的“憲政論民主運動”；其二是要求訓政如期實施，但須設立訓政時期民意機關的“訓政論民主運動”。促進憲政運動的直接契機是國難會議的召開。國難會議召集案是蔡元培于1931年11月11日在南京國民黨四全大會上提出，于12月28日在四屆一中全會上通過的。該案的主旨是“在歐美各國，彼此反對的政黨在國難當頭的時候也都互相團結，一致應對，我們也應吸收黨外的優良人才，集中力量”。[24]各界大部分贊同此主旨，但圍繞與會代表的決定方式及會議的職權等問題出現了不同輿論。12月9日的“組織大綱”規定，有關與會代表，除專門學者、全國經濟學會、工程學會、全國學生團體、全國實業團體、銀行公會、棉絲公會等“推薦”的人選外，還增加農、工、商各界被中央“招聘”的學識淵博、德高望重的人選，不限于國民黨員。[25]但在1932年3月17日正式公布的“組織大綱”中，卻規定全體參加代表由政府在全國各界學識淵博、經驗豐富、德高望重者中“招聘”。[26]這一規定抑制了民間團體的參與。結果，被政府招聘為國難會議會員的各界人士對此進行了批評，他們認為代表非民選，無法代表全民。他們還以保障言論、結社自由為前提，提出在國難會議上通過憲政實行案，制定憲法起草委員會組織法，組成起草委員會，起草委員每個黨派不得超過三分之一。[27]值得關注的是，國難會議雖然不是民選的民意機構，但民間社會積極參與其中，將其作為民主化橋頭堡的做法，在其后召集國民參政會時也得到了繼承。但是，在會議召開前夕，政府突然宣布議題僅限于探討御侮、救災、綏靖問題，各界對此予以強烈反對，被聘會員中有三分之二拒絕參加，特別是憲政論者中的大多數拒絕到會。他們發表宣言稱：“我們參加國難會議，是欲開陳所信，消除阻隔多數民眾政治合作之路的一黨專政黨治，實現全民協力的憲政，提出救亡大計，政府對議題的限制，使我們失去與會的理由。”[28]與此同時，他們加速了獨立進行憲政運動的進程。在上海，國難救濟會作為“九一八”事變后最早成立的政治研究團體，致力于敦促實行憲政，在其之后還相繼成立了民治協會、憲政促進會、民憲期成會等組織；在北平成立了民權大同盟，在天津成立了憲政期成會。[29]3月24日，天津憲政期成會開會，闡明只有召開由國民普通直接選舉產生的全國人民代表大會才有可能解決國內糾紛。[30]上海市教育界救國聯合會4月12日呼吁開放黨禁，允許人民享有結成政黨的自由，限期終止訓政，實現憲政。[23]397上海《時事新報》將清末立憲運動稱為第一次憲政運動，將1932年春要求結束訓政、實行憲政的運動稱為第二次憲政運動。[29]1931年12月10日，與南京方面對立的汪精衛提出，“由各民眾團體自行‘選出’真正的代表，組織代表會議機關。這是人民與政府之間最好的溝通機關，通過它可以進行合作，一致對外”，要求根據民眾團體的選舉設立民意機關。[31]他主張成立的民意機關就是“國民救國會議”，而他的意見正是在國難會議參加代表的決定方式由民間團體“推薦”向中央“招聘”轉變時提出來的，因而馬上得到了民間的支持。12月24日，孫科也提出要召集“國民代表會”，由各省職業團體選出代表組成，內政與外交的重要事項必須經過其同意，為實現憲政做準備。[32]因而，處理國難會議、國民救國會議、國民代表會這三種提案的國民黨四屆一中全會，引起了國民的矚目，全國各界的建議與請愿也接踵而至，各地民間團體自發組成國民救國會議促成會，向一中全會和國民政府發電，提出召集建議。這種組成促成會、由促成會主動籌備國民救國會議的方式正是對20年代國民會議促成運動的繼承。值得注意的是，國民救國會議江蘇促成會無錫分會制定的“國民救國會議組織綱要草案”明確指出國民救國會議的宗旨與目的是“消除糾紛，共阻國難，建立民主政治的基礎，除應對國難外，作為日常民意機關，擴大民權，實現自治，實現從訓政向憲政轉化之目標”。因此，這一組織雖是以國難為契機成立，但國難解除后，還將作為訓政時期日常民意機關發揮作用，其組織方法是由各省市人民團體選出的代表組成，其中以下幾方面尤其值得關注。首先，參加代表的選拔并非指名，必須由直接選舉產生，摒棄區域選舉的形式，采用職業選舉的方式，參加選舉的團體除農會、工會、商會及實業團體、教育會及大學、自由職業團體以外，還增加了“人民救國團體及其他合法的社會團體”，表明以抗日救國運動力量為基礎，要求實現民主政治的抗日救國會實際上成為國民救國會議召集運動的主導力量；其次，采取縣級單位通過直接選舉推選一名至若干名候選人，在省級單位參加最終選舉的方式，職業團體的候選人限定在本職業領域中從業一定時期者（農業10年以上，商工業、教育、自由職業分別5年以上），以防止不法活動者或政客的混入；再次，明確規定國民黨及政府的委員可以參加并發言，但不具有表決權。這一點與黨政指定的委員也與民間團體推選的代表有同等權限的國民黨國難會議的構成有明顯差異。[33]不僅如此，江蘇、浙江、福建、安徽、江西民眾組織的東南五省民眾抗日救國委員會，提議召開“真正的國民會議”，不是由政府指定代表構成，而是在解除黨禁的情況下，由通過職業團體自由選舉選出的代表組成。[34]這正是1925年初國民會議運動曾采取的方式。通過以上論述，我們可以了解到，國民救國會議促成會、抗日救國會及各界職業團體試圖在最大限度地保障民間團體參與的原則基礎上，自下而上組織民意代表機關，其中各種職業團體相對較為活躍、經濟較為發達的東南省份、上海及北平走在了這一運動的前列。孫科要求組織國民代表會的主張在與會代表的選出方式方面實際上與國民救國會議并無大異，但對他的支持卻非常有限，要求立即終止訓政、實施憲政的也是少數。與之相比，汪精衛提出的召集訓政時期民意機關——國民救國會議的主張卻得到了廣泛的支持，其原因何在？“九一八”事變之前，汪精衛在領導國民黨改組同志會與北平擴大會議的同時，一直認可民眾運動的參與性，為組織國民會議、建立新政府作出了一定的努力，在民眾團體及青年學生中具有相當的影響力，他的提議得到支持的原因與此有關。[35]由此可見，各界民間團體將成立國民救國會議作為共同的要求，與汪精衛方面彼此呼應的做法已是大勢所趨。這種呼應在蔣介石的統治力量最有效地得以貫徹的江蘇、浙江、安徽等地集中開展的事實，與改組同志會的地方支部主要集中在東南沿海地區及上海、北平、南京等大城市的情況相一致，[36]這種一致并非巧合，說明民間社會對改組同志會及汪精衛給予了相當的支持。四、國民黨對訓政期國民參政會的摸索15名支持汪精衛召集國民救國會主張的國民黨中央委員，在1931年12月22—28日召開的四屆一中全會上將此作為正式議案提出，[37]孫科等6名中央委員也向一中全會提議召集建國大綱中明確標明的訓政時期中央民意機關即國民代表會。[32]此外，王法勤、顧孟余等14人還聯名提出要求建立訓政時期民意機關，但并沒有明確指出該機關是國民救國會還是國民代表會。提議者闡述的設立訓政時期民意機關的理由是：“憲政的實質，是使人民具備運用政治之能力，負有擔當政治之責任。此能力與責任養成于訓政時期，故而在訓政期人民理應有參與政治之機會，應提高政治能力……為人民的參政與政治練習，理應設立民意機關。此為保障國家秩序與社會安寧之路。為中國民主政治之前途，為本黨訓政之生命，都應在訓政期扶植民權。”[38]對提出以上三案的35名提案人的活動經歷稍加考察就會發現，他們都是與南京方面相對立的廣東、上海人士，其中有12名在兩案、1名在三案上都簽了名，說明三案密切相關。由此可見，一中全會關于設立訓政時期民意機關的提議主要是由國民黨內部與南京方面對立的廣東、上海方面主導。追溯到從前，他們又都是國民黨改組同志會與北平擴大會議的主要人士。要求設立民意機關的中央委員中的大部分人認為，應將職業代表制作為訓政時期民意機關的代表選舉方式。趙丕廉、傅汝霖指出，“民眾的福利往往以職業為特征，故選舉方法亦應采取職業代表制”。[39]除此之外，何香凝提出設立人民監政委員會案，建議國民黨、各黨各派、無黨派、各省市縣士、農、工、商、婦女、軍人自選代表，組成人民監政委員會，監督政府。[40]另外，分別有11名和10名中央委員提出在六個月內籌備國民大會案與一年之內實行憲政案。值得注意的是，他們提出的盡快結束訓政、實行憲政的理由與前面提及的設立訓政時期民意代表機關的理由沒有明顯區別。他們認為：“政黨也好，職業團體也好，如果人民不能自由組織團體，那么民權不過是私人權利，人民政權也便沒有任何意義，因此組織團體是民權發達之要諦……訓政已開始五年，而至今尚無一縣實現自治。現在已是無法再坐等的危急時刻，政府要想恢復人民的信任，抗日救國，就應盡快召集國民大會，提前實行憲政。”[41]這里提到的提前終止訓政的核心內容，是要終止以黨治為理由禁止人民自由結社的做法。他們認為如果解除這種限制，就以恢復人民對政府的信任，實現合作，并可以集結抗日救國力量。在一中全會的最后一天，即12月28日，全會通過對以上提案的合并審議，決定先在六個月之內召集國難會議，有關召集國民救國會議的提議遵從常務委員會的決定，表決并通過了立法、監察委員民選案。至此，國民黨中央正式宣布，在訓政期也“有必要依據建國大綱組織國民參與政治機關”。[42]在1932年4月召開的國難會議上，突破了議題限制范圍，大多數代表提出了改革政治制度案，包括召開國民大會與實行憲政案、設立訓政時期民意機關案等。經過御侮審查委員會的合并審理，最終決定設立訓政時期中央民意代表機關，其名稱為國民代表會，賦予其決定預算決算、國債發行及簽署重要條約等權限；由各大城市職業團體、海外華僑、各省區人民選舉的代表300余人組成。[43]這些提案中除職業代表外，又增加了區域代表，與前面提到的要求完全由職業代表組成民意機關的提案不盡相同。之所以實行在大城市采取職業代表制，而在包括農村地區的省區采取區域代表制的二元化做法，其原因主要是，盡管職業代表制可以反映大城市的民意，但卻無法充分反映職業團體不發達的省區地方的民意，所以感到有必要對其予以完善。由于提出這一提案的楊端六在1920年曾提出根據職業代表制召集國民會議的主張，[7]190,193可見訓政時期國民代表會議也可以說是20年代國民會議的延續。就這樣，名稱從國民救國會議改為國民代表會的訓政時期中央民意機關，通過在5月初舉行的國民黨中央常務會議的再次討論，正式命名為國民參政會。改名的原因主要是因為在沒有實現地方自治的情況下，“國民代表會”這一名稱與事實不符，而“國民參政會”這一說法含有訓政時期人民參與中央政事、培養民權的意義。[44]當時，還推舉了顧孟余、葉楚傖等8位人士擔任國民參政會組織法起草委員。部分委員在討論中，認為應使國民參政會的職權相當于憲政國家的下院，賦予其彈劾權。[45]9月末，在中央常務會議上，蔣介石和汪精衛都贊成早日召集國民參政會，只不過提醒不要使其職權與立法、監察院沖突。當時討論的內容是根據職業團體的推選與政府的招聘組成，每年開2至3次會，賦予其對外交、財政的審議權和對政府諸般問題的建議權，由于仍處于訓政時期，最后決定權歸國民黨中執委所有。[46]如上所述，以中央常務會議的討論為基礎，1932年12月召開的四屆三中全會決定，1933年內召集國民參政會，完成訓政，1935年3月召開國民大會，實施憲政。[47]之后中常會與立法院開始制定國民參政會組織法，當時爭議的焦點主要集中在代表選舉方法和職權問題上。雖然有人提出半數民選、半數招聘的主張，但遭到其他人反對，認為作為民意機關，應該大多數民選，少數招聘。最后經討論決定在總共160名代表中，150名民選，10名招聘，具體名額分配是：由各省市職業團體推選130名，由蒙古、西藏、華僑推選20名；具有選舉權的職業團體有農會（包括漁會）、工會、商會及實業團體、教育會（包括大學）、自由職業團體；職權主要有預算案、宣戰與講和案以及其他重要國際事項的審議權、法律案的提出權、對政治措施提出建議或要求說明權、接受人民請愿權等，其中前兩項權限規定政府必須依法實行；會議每年3月與10月召開，為期1個月，如有必要可以延長或另行召開臨時會議；對任期一年的參政員，按照國會議員的標準賦予其免責特權與不逮捕特權。[48]從組織法看，國民參政會的性質是“按照訓政約法的精神與國民黨的中央民意機關設立決議”，“為廣泛收集訓政時期全國國民的公意”而組織的訓政時期民意機關。上述組織法與選舉法于1933年2月23日在國民黨中常會獲得通過，3月2日由立法院公布。但由于3月30日行政院長汪精衛突然要求早日終止訓政，提前召開國民大會，立法院長孫科也要求為抗日提前實施憲政，國民大會的召開被作為緊急政治議題提上了議事日程。他們均認為，如果國民大會能提前召開，那么具有過渡期咨詢機關性質的國民參政會也就沒有召開的必要。[49—50]由于討論的重點轉向了憲政，盡管國民參政會組織法與選舉法已公布，但未能實行。立法院憲法起草委員會1933年6月擬訂的憲法草案稿經過數次修訂，于1934年12月在國民黨四屆五中全會上作為中華民國憲法草案予以通過，規定大會的召開時間由國民黨五全大會決定。[47]247但是1935年11月召開的五全大會重新闡釋了建國大綱的憲政實施途徑，決定召開“憲政開始期國民代表會”，延期召開“憲政期國民大會”。根據建國大綱的規定，即使在訓政時期，也可以在成立自治政府的縣各選一名代表組成代表會，參與中央政事，在憲政時期國民大會之前，設立名為國民代表會的中央民意機關。[51]在五全大會上，以此規定為基礎，重新闡釋為在訓政時期與憲政時期之間有“憲政開始期”，必須經過這一時期，才能召開國民大會，頒布憲法，并將憲政開始期定為4年，決定了這一時期應該實施的措施，主要內容是：設立鄉民大會—縣參議會—省參議會，推選鄉長—縣長—省長，完成地方自治，按照孫文規定的國民會議代表選舉方法選舉國民代表，召開國民代表會，修改訓政時期約法，將其作為“憲政開始期約法”。[47]304—309這里所規定的國民會議代表選舉，即依照職業代表制組織國民代表會的方法取代了先前的訓政時期國民代表會或國民救國會。但是，此憲政開始期國民代表會的職權比訓政時期民意機關的職權還要小。曾經賦予國民參政會的預算案審議權被取消，只保留了聽取政府施政方針與施政情況的報告、提出建議、向中央監政會議提出政府彈劾案的權限。盡管增加了彈劾權這一前所未有的權限，但總統與五院院長是由國民黨中央委員組成的中央監政會議推選的，所以彈劾權基本上處于有名無實狀態，對約法的修改也自然由國民黨全國代表大會進行。可以說，憲政開始期的主要施政內容實際上與訓政時期別無二致。另外，也沒有取消黨禁的決定。因此，這一新制定的憲政開始期不過是訓政時期延長的另一種表達方式而已。五、國民大會的流產與抗戰時期國民參政會的召集通過以上論述可以看出，不論是“訓政期國民參政會”還是“憲政開始期國民代表會”，在依照職業代表制推選與會代表這一點上是一致的。與其相比，“憲政期國民大會”則是依照建國大綱，實行從各縣選出一名代表的區域代表制，但1936年5月與“五五憲章”一起頒布的國民大會選舉法則部分采納了職業代表制，其緣由是我們需要探討的。1934年3月，立法院起草的憲草草稿一經發表，就遭到了各界人士的批評，其中代表選舉方法成了爭論焦點之一。草稿中主張根據建國大綱的規定，采用每個縣由縣民直選一名代表的區域代表制，因為建國大綱一直被視為任何條款都不能更改的建國基本法。但各界人士則認為應該采用職業代表制，認為其符合時代潮流，可以彌補區域代表制的偏頗，在歐洲各國新憲法中采用該制度的做法體現了新的趨勢，1931年5月南京國民會議和憲草草稿的立法委員選舉規定中也都采用了職業代表制，那么國民代表選舉就沒有理由不采用這一制度。[52]也有人提出職業代表制與區域代表制并行、互補的主張。[53]對職業代表制持批判立場的人士認為，在產業不發達的中國，職業團體多集中于大城市，且并不完備或受到有產者的操縱，實行職業代表制反而會與全民政治相背離。他們也承認，從各縣推選一名代表的區域代表制無法很好地代表民意，因為各縣的人數多則一百萬，少則一兩萬，甚至還有的縣只有一兩千人，相差非常懸殊。但他們認為，如果按人口比例進行調整的話就可以解決這一問題。[54]各界人士的批評意見在“五五憲草”中被采納，憲草規定各縣選舉一名國民代表，人口每超過50萬人增加一個名額；國民大會選舉法則規定實行區域選舉與職業選舉并行的方法，具體名額分配為：區域選舉650名，職業選舉380名，特種選舉150名；雖然區域選舉比重較大，但同時采納職業選舉的做法在相當程度上是對輿論的反映。兩種選舉并行是建國大綱中沒有的新方法，其采納不能不認為是重大的變化。憲法起草委員會采納此類輿論與立法院長孫科的構想有關，他在1932年4月國難會議后提交的抗日救國綱領中，已經提出了召開區域代表制與職業代表制并行的“憲政期國民代表大會”的主張。這種職業代表制原理在當時的中國社會現實中也得到了應用。在內戰廢止大同盟、上海抗日救國大同盟以及1935年“一二九”運動后重新活躍起來的各地抗日救國會及全國救國會聯合會的成立過程中，職業代表制的原理都得到了應用。救國會就是由各民間職業團體聯合構成，其領導者也基本上是各職業團體的領導者。[55—56]有關設立民意機關應采取職業代表制的言論反映了當時的現實，并在某種程度上得到了體現，區域代表制與職業代表制并行的國民大會選舉法已經被接受。在依照此選舉法開展的國民大會代表選舉進行到相當程度的情況下，“七七”事變爆發，國民大會只好延期，國民參政會取而代之，作為抗戰時期的民意機構而存在。1938年3月，國民參政會根據國民黨臨時全國代表大會的決定得以召開。當時國民代表的選舉已經進行了80％，也有人主張召開國民大會，但國民黨在對汪精衛等36人聯名提出的《國民參政會組織法案》進行討論后，決定仍召開國民參政會。此時參政員的推選方法成了關鍵問題。辦法之一是由此次選出的國民大會代表擔任參政員，因為只有國民選舉的代表才能代表民意。當時，在尚未進行的余下的20％的選舉中，候補人已經被選定，中央只要指定即可。[57]246—247但是，汪精衛認為，國民參政會不是憲政期國民大會那種純粹的民意代表機關，而是為了抗戰勝利，在非常時期集中全國力量，采納全國的意見，“以利國策的決定和推行的民意機關”，因而否定了這一提議。[57]239—253最后經過討論，決定用政府在職業團體中招聘有力人士的方式取代由各職業團體選舉的方式。根據國民參政會組織法規定，參政員人選由各省市公私機關及團體內、各重要文化團體及經濟團體內從業三年以上德高望重人士中分別選舉88名和50名，由蒙古、西藏、華僑中選舉12名組成；先由各省市黨政聯席會議與國防最高會議推選2倍的候補人，然后由國民黨中執委決定。[58]該組織法公布后，各界認為只有增加文化團體與經濟團體的比重才能充分反映民意，要求增加名額。這一要求得到了采納，6月21日重新修改組織法，將文化經濟團體的50個名額增加到100個。更值得注意的是，1940年12月再次修改組織法，將原來從各省市公私機關及團體從業者中招聘88人的方式改為通過選舉產生，大大提高了代表性與民主性。就這樣，抗戰時期國民參政會的組織法逐漸接近于依照職業代表制選舉方式推選代表的1933年訓政時期國民參政會組織法。六、結論“九一八”事變后，隨著各界民間團體要求民主與抗日并行的民族民主運動形態的發展，民主運動具體分為“憲政論民主運動”與“訓政論民主運動”。兩者互相促進，掀起了30年代的民意機關設立運動。當時，依照職業代表制方式而形成的民間團體國民救國會議運動主導了訓政論民主運動。它繼承了20年代的國民會議運動與1931年的國民救國會議運動，歷經1933年訓政時期國民參政會組織法，發展為1938年抗戰時期國民參政會。因此，國民參政會的誕生過程可以看作是職業代表制的持續與變化，甚至連憲政期國民大會都一改原來建國大綱規定的根據區域代表制進行選舉的方式，1936年的“五五憲草”部分采納了職業代表制。1933年國民參政會未能召開的原因可以理解為國民黨中央在民間社會的訓政論與憲政論之間沒有明確自己的立場，產生了動搖。不論是由于內戰，還是由于日本的侵略，實際上當時的政局與戰時相同，可以說是處于軍政時期，如果能夠冷靜地正視當時的政治軍事條件，正視占人口絕大多數的農民大眾的政治文化條件，就不會否認或低估當時訓政論民主運動所具有的意義。如果過于偏重訓政論的形式，忽略民意機關設立的實質，就很難正確地理解民國政治史。在建國大綱中也曾有設立訓政時期國民代表會、保障加強民權的內容，并不是說只有行使這一民意機關作為最高權力機關的職權才符合民主的原理，通過設立民意機關而實施訓政的訓政論民主運動的歷史意義就在于此。因此，國民黨中執委行使最高權力機關職權這一條件，不能成為體現“訓政論民主運動”成果的1933年訓政時期民意代表機關——國民參政會對民主的嘗試得不到正當評價的理由。實際上，1938年憲政期國民參政會不也同樣是在由國民黨中執委行使最高權力機關職權的訓政情況下召集的嗎？憲政論者認為，當初以1935年實施憲政，即組織國民大會為前提而將要組織的1933年的國民參政會不過是為期兩年的訓政時期民意機關，因而輕視其意義，繼而索性開展了要求提前召開國民大會的憲政運動，但最終沒能如愿，只好組織國民參政會，進行抗戰。因此，從國民參政會的前后脈絡來看，與憲政期國民大會相比，國民參政會似乎在民主發展過程中發揮了更為重要的作用。歷史學家陶希圣闡述說，盡管作為訓政時期民意代表機關的國民代表會是國民黨中央政治會議統制下的機關，與民權主義相去甚遠，但在指出民權主義出路這點上具有一定的意義。他認為，繼承國民代表會的國民參政會的構想本身就是經歷了多次的論爭與探討后才出現的，能否向真正的民權主義邁進取決于國民是否以此為基礎不斷地努力。[59]在學術界，訓政時期國民參政會之所以沒有像抗戰時期國民參政會那樣得到關注，主要是因為它沒有實際召開。但只有這種嘗試的前史，在其后的本史才能以此為基礎而更為完善。當時批判訓政體制，要求立即實施憲政的憲政論者認為，與其通過多黨間的競爭實現政權交替，還不如像美、英、法的戰時舉國一致內閣那樣，為一致對外而采取多黨合作這一憲政政治的模式更可取。“九一八”事變后，各界紛紛要求超越黨派，廣泛聚集人才，建立“國防政府”或“國難政府”，其實不過是名稱不同，實際上都是依據這一主張，與“聯合政府”并無二致。因而，用如今明確區分在朝與在野、認為政黨間的政權交替理所當然的憲政論政黨政治觀來看待30年代的史實，將當時的訓政論與憲政論完全割裂開來，用二分法將二者對立起來進行理解的方法，很難被認為是歷史主義的理解方法。
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與蔣介石拍桌對罵的民國牛人